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媒體：中國科學(xué)報(bào) 作者：陳進(jìn)
專業(yè)號(hào)：鄱湖人家
2012/5/6 7:27:39
陳進(jìn)：長江流域水量分配亟待推進(jìn)
長江流域水資源短缺的是高質(zhì)量的水和非汛期的水，所以應(yīng)提高水量分配驅(qū)動(dòng)力和約束力。
近10年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和人們對水資源安全要求的提高，水資源相對豐富的長江流域也經(jīng)常出現(xiàn)干旱缺水問題，如2006年川渝大旱，2009~2011年云貴兩省連續(xù)干旱，2011年上半年長江中游干旱以及兩湖（洞庭湖和鄱陽湖）地區(qū)連續(xù)多年出現(xiàn)低流量過程等。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對水資源需求的增加和氣候變化的影響，長江流域干旱缺水問題會(huì)越來越突出，在長江流域開展水量分配和用水總量控制十分必要。
長江等南方絕大多數(shù)河流水資源總量并不缺乏，而是在干旱年份或者枯水季缺水，主要是工程性和水質(zhì)性缺水，在相對濕潤地區(qū)進(jìn)行水量分配還有一些理論問題需要研究。
地方推動(dòng)水量分配動(dòng)力不足
與北方河流比較，長江流域水資源相對豐富，水資源總量為9958億m3，水資源綜合規(guī)劃確定的水資源可利用量2827億m3，現(xiàn)狀水資源利用（2009年）在1987億m3左右，水資源利用率在20%左右。而根據(jù)全國用水總量控制2020年6700億m3的目標(biāo)，長江流域2020年用水總量控制指標(biāo)為2256.2億m3，小于水資源可利用量。從長江流域二級(jí)支流來看，目前和未來除漢江流域外絕大多數(shù)干支流規(guī)劃用水量小于可利用水量，水量分配與總量控制之間有一定的富余水量，各地區(qū)推動(dòng)水量分配的動(dòng)力不大。
實(shí)際情況是，盡管從總量上長江流域和主要支流不缺水，但各地區(qū)水資源時(shí)空分布與人口及經(jīng)濟(jì)布局分布不一致，或者缺乏蓄水及配套工程，仍然有不少地區(qū)頻繁出現(xiàn)干旱缺水，較多地區(qū)都存在缺水時(shí)段，如云貴川等山區(qū)缺水就是這種情況；兩湖及中下游地區(qū)主要是季節(jié)性缺水和水質(zhì)性缺水，水量分配必須考慮季節(jié)特點(diǎn)和水流過程才能解決缺水時(shí)段的問題。
另外，在水量分配時(shí)，是否需要將可利用水量分配完，如果不分配完，富余水量存在哪些水庫中、如何利用和管理都存在困難。
所以，長江水系絕大多數(shù)河流不缺總量，而是存在季節(jié)性缺水和水質(zhì)性缺水。季節(jié)性缺水可以通過水源及配套工程建設(shè)解決部分問題，當(dāng)出現(xiàn)長時(shí)間大范圍的干旱時(shí)，需要采取嚴(yán)格的需求管理才能解決問題。水質(zhì)性缺水只能通過節(jié)約用水、減少入河排污量、外調(diào)水和生態(tài)修復(fù)等措施緩慢解決。
考核與管理滯后
在解決干旱缺水問題的時(shí)候，各地方普遍存在重新建水利工程、輕科學(xué)管理、缺乏節(jié)約用水意識(shí)和忽視經(jīng)濟(jì)成本核算等現(xiàn)象。一些山區(qū)，即使水利工程建起來，由于運(yùn)行、維修和管理成本高，工程水價(jià)高，按工程水價(jià)，農(nóng)民用不起水，這些工程不僅需要政府建設(shè)，而且運(yùn)行和管理也需要財(cái)政補(bǔ)貼。在平原河網(wǎng)地區(qū)，有大量水，但水污染嚴(yán)重，有水不能用，只能靠上游客水或者外流域引調(diào)水解決缺水問題，引調(diào)水工程也存在建設(shè)和運(yùn)行成本高的問題。
長江流域總量控制面臨的最大問題是如何將水量分配成果進(jìn)行考核和管理。目前流域和各地區(qū)河流評價(jià)斷面監(jiān)測系統(tǒng)沒有建立，主要用水戶計(jì)量設(shè)施不完善，即使總量分配了，也沒有辦法監(jiān)督和管理。所以，長江流域水量分配和總量控制應(yīng)該考慮以下幾個(gè)問題。
首先，不僅要對總量進(jìn)行分配，還要對缺水時(shí)段（非汛期或者干旱時(shí)間）進(jìn)行水流過程分配。
其次，為了增加總量控制的動(dòng)力，指標(biāo)分配時(shí)必須將總量控制與水功能區(qū)管理和用水定額核算結(jié)合，以后者促前者。
第三，總量控制與水利工程調(diào)度能力的提高相結(jié)合，科學(xué)考慮控制性水庫群調(diào)度和取用水工程調(diào)度運(yùn)行潛力。
最后，總量控制與跨流域調(diào)水管理相結(jié)合，協(xié)調(diào)好枯水期該流域與外流域用水關(guān)系。
重在體現(xiàn)公平科學(xué)原則
水量分配和用水總量控制工作的難點(diǎn)不是水量分配指標(biāo)的確定，而是分配的方式、過程和結(jié)果是否能夠得到各方的認(rèn)可，如何公平和科學(xué)地確定水量分配的原則，即確定優(yōu)先權(quán)最為重要。
水量分配原則包括三個(gè)方面。首先是公平原則。該原則包括三層含義：第一，每個(gè)人和每個(gè)地區(qū)都有用水的權(quán)利，而且這種權(quán)利應(yīng)該基于人人平等和各地區(qū)基本平等；第二，有水權(quán)者（即獲得取水許可者）優(yōu)先；第三，產(chǎn)水地區(qū)或者本流域用水優(yōu)先。三層內(nèi)涵保障了公平的原則。
其次是高效用水原則。在公平的前提下，用水效益高的用水戶、部門和地區(qū)優(yōu)先。
最后是可持續(xù)發(fā)展原則。該原則包含兩層含義：第一，必須給生態(tài)環(huán)境留下基本的水量和比較自然的水流過程，協(xié)調(diào)好人類用水與生態(tài)環(huán)境用水的關(guān)系；第二，必須給后代留下一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水量，平衡當(dāng)代與后代用水的關(guān)系。
三條原則之間也會(huì)有矛盾，需要確定三條原則之間的優(yōu)先權(quán)。在公平原則中人畜飲用水是排在第一位的，其次是生活用水；在生產(chǎn)用水中，定額內(nèi)用水應(yīng)該保障公平，定額外用水應(yīng)該講效益；在出現(xiàn)嚴(yán)重干旱或者嚴(yán)重缺水事件時(shí)，生活用水優(yōu)先，生產(chǎn)和環(huán)境用水都可適當(dāng)壓縮。
水量分配是根據(jù)水資源綜合規(guī)劃成果，對水資源可利用量進(jìn)行逐級(jí)分配，從流域到省市縣行政區(qū)，再到用水戶的過程。分配方式一般分為政府行政方式、市場方式和用水協(xié)會(huì)民主協(xié)商方式等。我國目前主要采用從上到下的行政協(xié)調(diào)方式，一般分到縣級(jí)以上行政區(qū)，向用水戶分配主要通過取水許可審批獲得取用水權(quán)。
水量分配的目的是解決水資源的稀缺性和利用的競爭性，長江流域水資源短缺的是高質(zhì)量的水和非汛期的水，所以，在進(jìn)行用水總量分配時(shí)，應(yīng)該以用水定額為基礎(chǔ)，核算現(xiàn)在及未來用水需求，以滿足水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率為目標(biāo)限制排污總量，提高水量分配驅(qū)動(dòng)力和約束力。應(yīng)該根據(jù)控制性水庫的調(diào)節(jié)能力和人類取用水需求，對于非汛期來水過程進(jìn)行分配，合理安排大型水庫蓄水、放水和引調(diào)水工程的調(diào)水管理，同時(shí)應(yīng)該制定特枯來水情況下的應(yīng)急水量分配方案。
由于長江流域范圍大，各支流和地區(qū)水資源條件差異大，應(yīng)該根據(jù)各區(qū)域的特點(diǎn)、水資源量開發(fā)利用情況以及用水矛盾焦點(diǎn)和水資源管理的需求，對水量分配的內(nèi)容進(jìn)行取舍，以突出重點(diǎn)和便于管理的原則進(jìn)行分配。
應(yīng)實(shí)現(xiàn)水質(zhì)水量共同分配
水量分配中最難確定的是水資源可利用量，即扣除生態(tài)環(huán)境用水量和不好利用的洪水后人類可利用的水量。長江水系及周邊湖泊濕地生態(tài)多樣豐富、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)多，再加上長江干支流主要河段水運(yùn)交通發(fā)達(dá)，需要保證基本通航水流和水位。所以，不能簡單采用水資源利用率40%的指標(biāo)來確定生態(tài)環(huán)境需水量，也不能僅考慮水功能區(qū)達(dá)標(biāo)目標(biāo)的稀釋水量，應(yīng)該比北方河流在河道內(nèi)留下更大比例的水流。
長江水多主要是洪水多，洪水資源利用與防洪風(fēng)險(xiǎn)并存，也與水庫的調(diào)度能力有關(guān)。長江流域水庫調(diào)蓄能力還比較低，總庫容、興利庫容僅占徑流量的10%左右，一些河段更低，有水但沒有地方存儲(chǔ)。所以，即使水量分配了，仍然沒有足夠的能力解決季節(jié)性的缺水問題。
由于計(jì)量、測量和監(jiān)測系統(tǒng)尚未建立，目前用水總量控制尚難進(jìn)行有效監(jiān)督和管理，加快河流和重要水域控制性斷面的水資源監(jiān)測體系建設(shè)，是總量控制管理的基本條件。計(jì)量及監(jiān)測系統(tǒng)的建立需要國家、各級(jí)政府和用水戶進(jìn)行較大建設(shè)投入，監(jiān)測體系的運(yùn)行、維護(hù)和管理也需要持續(xù)經(jīng)費(fèi)的支持。所以，水資源管理的考核體系建設(shè)需要較長時(shí)間才能完成。
目前，長江流域被規(guī)劃確定的用水總量與可利用量比較是偏緊的。由于我國相當(dāng)多的耗水產(chǎn)業(yè)還在向長江流域轉(zhuǎn)移，山丘區(qū)工程性缺水問題正在通過新建水源工程逐步緩解，但各省市用水總量指標(biāo)與新增水源工程取用水指標(biāo)存在不少矛盾、各地區(qū)間總量控制指標(biāo)的分配和協(xié)調(diào)工作難度較大，未來用水指標(biāo)的調(diào)整工作量也將很大。所以，只有建立三條紅線綜合的考核指標(biāo)體系和有力度的獎(jiǎng)懲辦法等制度，才能有效地推進(jìn)水量分配和總量控制的管理。
總之，長江流域雖然水資源相對豐富，但普遍存在季節(jié)性缺水、水質(zhì)性缺水和工程性缺水，水量分配和總量控制都是必要的，但長江流域水量分配應(yīng)該結(jié)合各地區(qū)水資源短缺問題，將節(jié)水減排、改善水環(huán)境和水生態(tài)質(zhì)量作為水量分配的主要驅(qū)動(dòng)力和目標(biāo)之一，因地制宜地確定水量分配方案和總量控制指標(biāo)。長江流域水量分配應(yīng)該強(qiáng)調(diào)水流的過程、枯水年份和時(shí)段的水量分配，最好將水質(zhì)和水量共同分配。水量分配和總量控制應(yīng)當(dāng)與水利工程規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)行調(diào)度結(jié)合，與用水戶的取用、排水計(jì)量和河流控制斷面監(jiān)測體系建設(shè)結(jié)合。
（作者系長江科學(xué)院副院長）
《中國科學(xué)報(bào)》 (2012-05-05 A3 觀察)
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