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曾曉東

　　編者按

　　“十二五”期間，我國(guó)經(jīng)濟(jì)保持快速發(fā)展，污染負(fù)荷在繼續(xù)加大，深層次環(huán)境問(wèn)題不斷涌現(xiàn)，污染防治工作仍需不斷加強(qiáng)。中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)副主席兼秘書(shū)長(zhǎng)曾曉東通過(guò)學(xué)習(xí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》認(rèn)為，中國(guó)現(xiàn)階段的突出環(huán)境問(wèn)題，更應(yīng)立足于治，要治防結(jié)合、綜合治理。本版今日刊登此文，以饗讀者。

　　2011年10月17日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》。筆者認(rèn)為，國(guó)務(wù)院對(duì)“十二五”環(huán)保工作形勢(shì)分析簡(jiǎn)明透徹，指導(dǎo)思想明確，工作定位準(zhǔn)確，工作思路清晰，重點(diǎn)工作突出，措施得力到位。整個(gè)文件3部分共16條，內(nèi)容豐富、內(nèi)涵深刻、論理透徹，是一部指導(dǎo)性強(qiáng)、鼓舞人心，環(huán)保工作者必學(xué)必讀必做的文件。

　　筆者以為，這個(gè)文件把環(huán)保工作者多年盼望、想解決的“三大問(wèn)題”(環(huán)保部門的職能定位、環(huán)境保護(hù)工作方針和環(huán)境保護(hù)機(jī)制體制改革創(chuàng)新)講得清清楚楚、明明白白，讓人深受啟發(fā)和教育。

　　全面提高環(huán)保監(jiān)督管理水平

　　文件第一部分是《全面提高環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理水平》，內(nèi)容是環(huán)保部門的職能職責(zé)定位。要求正確把握工作定位，全面提高監(jiān)督管理水平。文件包括4個(gè)問(wèn)題:一是嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)；二是繼續(xù)加強(qiáng)主要污染物總量減排；三是強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管；四是有效防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和妥善處置突發(fā)環(huán)境事件。言簡(jiǎn)意明，字句表達(dá)到位，指明了環(huán)保部門的定位是監(jiān)督管理，而且要求全面提高監(jiān)督管理水平。

　　通過(guò)學(xué)習(xí)筆者領(lǐng)悟到，環(huán)境保護(hù)是實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，是基本國(guó)策，是全面建設(shè)小康社會(huì)的基本內(nèi)容。發(fā)展是硬道理，治理污染、保護(hù)環(huán)境是硬措施。所以要加強(qiáng)對(duì)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督管理。監(jiān)督管理的主要內(nèi)涵有9個(gè)方面:一是監(jiān)管環(huán)境保護(hù)方針；二是監(jiān)管環(huán)境保護(hù)法規(guī)政策；三是要監(jiān)督管理環(huán)境源頭即環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境影響評(píng)價(jià)；四是監(jiān)管污染物總量減排；五是管理環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)境質(zhì)量評(píng)定；六是監(jiān)管環(huán)境執(zhí)法；七是管理環(huán)保能力及體制機(jī)制建設(shè)；八是監(jiān)督管理環(huán)境目標(biāo)責(zé)任考核與落實(shí)；九是監(jiān)督管理環(huán)境安全(包括有效防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和妥善處置突發(fā)環(huán)境事件)。環(huán)保部門一定要明確自身的職能職責(zé)定位，盡職盡責(zé)，全面提高監(jiān)督管理水平，做好環(huán)境保護(hù)工作。如排污收費(fèi)應(yīng)盡快移交相關(guān)部門，把環(huán)保工作人員騰出來(lái)做好自身本職工作。

　　著力解決突出環(huán)境問(wèn)題

　　文件第二部分是《著力解決影響科學(xué)發(fā)展和損害群眾健康的突出環(huán)境問(wèn)題》。這部分是著力解決兩大問(wèn)題:一是著力解決影響科學(xué)發(fā)展的突出環(huán)境問(wèn)題；二是著力解決影響、損害群眾健康的突出環(huán)境問(wèn)題?？茖W(xué)發(fā)展是全面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，指的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)和社會(huì)發(fā)展要全面統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)發(fā)展，不能顧此失彼。尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)要做到在發(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中發(fā)展，實(shí)行同步和協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　著力解決損害群眾健康的突出環(huán)境問(wèn)題，主要是通過(guò)解決“十一五”產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局不合理、污染防治水平仍然較低的問(wèn)題，來(lái)解決損害群眾健康的問(wèn)題。如何解決污染防治水平仍然較低的問(wèn)題？其根本出路是調(diào)整環(huán)境保護(hù)工作指導(dǎo)方針。我國(guó)從1973年8月以來(lái)共召開(kāi)了7次全國(guó)環(huán)保工作會(huì)議。1983年12月31日，國(guó)務(wù)院召開(kāi)第二次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議，提出“預(yù)防為主、防治結(jié)合”，“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”和“強(qiáng)化環(huán)境管理”三大方針政策。1983年到2011年整整28個(gè)年頭，我國(guó)發(fā)生了翻天覆地的變化，環(huán)境保護(hù)發(fā)生了巨大變化，至今對(duì)環(huán)境保護(hù)工作指導(dǎo)方針尚未做調(diào)整?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》中雖然沒(méi)有直接提出調(diào)整環(huán)境保護(hù)工作方針，但從各項(xiàng)條文中可以體現(xiàn)，“十二五”環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作要立足于治、著眼于防、治防結(jié)合、綜合治理。其具體意見(jiàn)如下:

　　文件提出的三大問(wèn)題16條意見(jiàn)中，共講了近30個(gè)“治”字，把治理污染、保護(hù)環(huán)境貫通文件的始終。其中，“治”字中又包括若干個(gè)治理(或整治、綜合治理)以及防治。在治與防的關(guān)系問(wèn)題上，強(qiáng)調(diào)了“治”字。尤其是在第二問(wèn)題即著力解決影響科學(xué)發(fā)展和損害群眾健康的突出環(huán)境問(wèn)題中，有21個(gè)“治”字，其中15個(gè)治理(或整治)、5個(gè)防治。在第八條深化重點(diǎn)領(lǐng)域污染綜合防治中有8個(gè)“治”字，其中5個(gè)治理(或整治)和3個(gè)防治。在第十條加快推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)中，有5個(gè)治理(或整治)和一個(gè)防治。明確提出農(nóng)村環(huán)境要以治理為主，實(shí)行治防結(jié)合的方針。

　　在文件中“治”與“防”的關(guān)系表述具體如下:

　　直接提出16個(gè)治理:1、對(duì)鋼鐵行業(yè)實(shí)行二氧化硫排放總量控制，強(qiáng)化水泥、石化、煤化工等行業(yè)二氧化硫和氮氧化物治理。2、開(kāi)展機(jī)動(dòng)車船尾氣氮氧化物治理。提高重點(diǎn)行業(yè)環(huán)境準(zhǔn)入和排放標(biāo)準(zhǔn)。3、對(duì)重點(diǎn)防控的重金屬污染地區(qū)、行業(yè)和企業(yè)進(jìn)行集中治理。4、對(duì)造成污染的重金屬企業(yè)，加大處罰力度，采取限期整治措施，依然達(dá)不到要求的，依法關(guān)停取締。5、對(duì)化學(xué)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)進(jìn)行環(huán)境隱患排查，對(duì)海洋、江河、湖泊沿岸化工企業(yè)進(jìn)行綜合整治，強(qiáng)化安全保障措施。6、以運(yùn)行核設(shè)施為監(jiān)管重點(diǎn)，強(qiáng)化對(duì)新建、擴(kuò)建核設(shè)施的安全審查和評(píng)估，推進(jìn)新舊核設(shè)施退役和放射性廢物治理。7、加強(qiáng)鄱陽(yáng)湖、洞庭湖、洪澤湖等湖泊污染治理。8、被污染場(chǎng)地再次進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用的，應(yīng)進(jìn)行環(huán)境評(píng)估和無(wú)害化治理。9、深化開(kāi)展城市環(huán)境綜合整治和環(huán)境保護(hù)模范城市創(chuàng)建活動(dòng)。10、開(kāi)展污染減排技術(shù)攻關(guān)，實(shí)施水體污染控制與治理等科技重大專項(xiàng)。11、實(shí)行農(nóng)村環(huán)境綜合整治目標(biāo)責(zé)任制。12、深化“以獎(jiǎng)促治”和“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”政策，擴(kuò)大連片整治范圍，集中整治存在突出環(huán)境問(wèn)題的村莊和集鎮(zhèn)，重點(diǎn)治理農(nóng)村土壤和飲用水水源地污染。13、繼續(xù)開(kāi)展土壤環(huán)境調(diào)查，進(jìn)行土壤污染治理和修復(fù)試點(diǎn)示范。

　　直接提出8個(gè)防治:1、促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村污染減排，著力抓好規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖污染防治。2、切實(shí)加強(qiáng)重金屬污染防治。3、深化重點(diǎn)領(lǐng)域污染綜合防治。4、繼續(xù)推進(jìn)重點(diǎn)流域水污染防治。5、加強(qiáng)工業(yè)固體廢物污染防治，強(qiáng)化危險(xiǎn)廢物和醫(yī)療廢物管理。6、加大農(nóng)村地區(qū)工礦企業(yè)污染防治力度，防止污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。7、加大對(duì)重點(diǎn)流域水污染防治的投入力度。8、建立與我國(guó)國(guó)情相適應(yīng)的全面高效的污染防治體系。

　　環(huán)境污染“治理”和環(huán)境污染“防治”在整個(gè)文件中占有重要的分量和比重，對(duì)一些突出環(huán)境問(wèn)題直接提出“治理”和“防治”，充分體現(xiàn)了應(yīng)立足于治、治防結(jié)合、綜合治理。國(guó)務(wù)院文件完全符合中國(guó)環(huán)境國(guó)情，若再不立足于治理環(huán)境，中國(guó)的環(huán)境將繼續(xù)惡化下去，所付出的環(huán)境代價(jià)將是不可估量的；代價(jià)小、效益好、排放低、可持續(xù)的環(huán)境保護(hù)新道路也是不可能實(shí)現(xiàn)的。

　　我國(guó)環(huán)境保護(hù)經(jīng)過(guò)5個(gè)發(fā)展階段。在建國(guó)初期工業(yè)化崛起階段，只發(fā)展經(jīng)濟(jì)不治理污染，稱謂“只污不治”階段；到了上世紀(jì)70年代，隨著國(guó)際社會(huì)對(duì)環(huán)境保護(hù)的重視，中國(guó)覺(jué)悟到要發(fā)展經(jīng)濟(jì)同時(shí)也要保護(hù)環(huán)境，走出一條先發(fā)展經(jīng)濟(jì)后治理環(huán)境的道路。發(fā)展是硬道理，先解決溫飽問(wèn)題再保護(hù)環(huán)境，稱謂“先污染后治理”階段；到了上世紀(jì)80年代末期，我國(guó)的工業(yè)向現(xiàn)代化發(fā)展，隨著污染物排放總量的增加，提出了向環(huán)境污染開(kāi)戰(zhàn)，實(shí)行邊發(fā)展經(jīng)濟(jì)邊開(kāi)展污染治理，稱謂“邊污染邊治理”階段；到了21世紀(jì)初期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，GDP每年以9％的比例增長(zhǎng)，國(guó)家提出了不僅講發(fā)展速度更要講發(fā)展質(zhì)量，提出了國(guó)民經(jīng)濟(jì)要實(shí)行又好又快發(fā)展，從而對(duì)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系提出了同步發(fā)展、并重發(fā)展，在發(fā)展中保護(hù)，在保護(hù)中發(fā)展。也就是說(shuō)，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)要治理污染、保護(hù)環(huán)境，稱謂“并重發(fā)展與同步治理”階段；隨著同步治理階段的發(fā)展，深刻認(rèn)識(shí)到環(huán)境保護(hù)的重要性和緊迫性，若不加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)、修復(fù)和建設(shè)，新老污染物疊加，水環(huán)境、大氣環(huán)境、土壤環(huán)境、生態(tài)環(huán)境等將繼續(xù)惡化，將要付出更大的環(huán)境代價(jià)。因此提出了“以環(huán)境優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和環(huán)境質(zhì)量改善”，稱謂“環(huán)境優(yōu)化發(fā)展”階段。

　　當(dāng)前要解決的突出問(wèn)題，是建立健全全面高效的污染防治體系。要全面高效解決污染排放問(wèn)題，必須立足于治，下決心治理環(huán)境污染，解決新老污染物疊加的問(wèn)題，還清老賬、不欠新賬。

　　文件第三部分是《改革創(chuàng)新環(huán)境保護(hù)體制機(jī)制》。這一部分包括5個(gè)問(wèn)題:一是繼續(xù)推進(jìn)環(huán)境保護(hù)歷史性轉(zhuǎn)變，即以改革創(chuàng)新為動(dòng)力，積極探索環(huán)境保護(hù)新道路；二是實(shí)施有利于環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)政策；三是不斷增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)能力；四是健全環(huán)境管理體制和工作機(jī)制；五是強(qiáng)化對(duì)環(huán)境保護(hù)工作的領(lǐng)導(dǎo)和考核。

　　這一部分為環(huán)境保護(hù)工作解決兩個(gè)重大問(wèn)題，也是長(zhǎng)期以來(lái)令人困惑的問(wèn)題。一是環(huán)境保護(hù)道路問(wèn)題，環(huán)境保護(hù)到底要走一條什么樣的道路才是科學(xué)、正確、符合中國(guó)國(guó)情的道路；二是環(huán)境管理體制和工作機(jī)制如何完善和健全的問(wèn)題。這兩大問(wèn)題在文件中體現(xiàn)得十分清楚和明確，對(duì)多年來(lái)沒(méi)有給予解決的問(wèn)題，給出了明確回答。

　　關(guān)于環(huán)境保護(hù)發(fā)展道路問(wèn)題或稱環(huán)境保護(hù)新道路問(wèn)題，文件明確指出:積極探索“代價(jià)小、效益好、排放低、可持續(xù)的環(huán)境保護(hù)新道路”。代價(jià)小指的是環(huán)境代價(jià)要?。恍б婧弥傅氖墙?jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益要好；排放低指的是污染排放要低；可持續(xù)指的是發(fā)展要可持續(xù)。這樣的道路才是環(huán)境保護(hù)新道路。目前，我國(guó)存在的問(wèn)題是“環(huán)境代價(jià)高、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益差，污染排放高，發(fā)展存在不全面、不統(tǒng)籌、不協(xié)調(diào)”。文件明確指出，要探索環(huán)境保護(hù)新道路，必須建立、健全、完善、完備六大體系。即建立與我國(guó)國(guó)情相適應(yīng)的環(huán)境保護(hù)宏觀戰(zhàn)略體系、全面高效的污染防治體系、健全的環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)體系、完善的環(huán)境保護(hù)法規(guī)政策和科技標(biāo)準(zhǔn)體系、完備的環(huán)境管理和執(zhí)法監(jiān)督體系、全民參與的社會(huì)行動(dòng)體系。

　　當(dāng)前要解決的突出問(wèn)題，是建立健全全面高效的污染防治體系。要全面高效解決污染排放問(wèn)題，必須立足于治，下決心治理環(huán)境污染，解決新老污染物疊加的問(wèn)題，還清老賬、不欠新賬。目前，很多地方的環(huán)境污染問(wèn)題十分嚴(yán)重，有的已病入膏肓，只有立足于治、治防結(jié)合、綜合治理，才能嚴(yán)格控制污染物排放總量，實(shí)行環(huán)境保護(hù)和生態(tài)環(huán)境的治理修復(fù)與建設(shè)，才能全面高效地解決污染排放問(wèn)題。

　　關(guān)于健全環(huán)境管理體制和工作機(jī)制問(wèn)題，文件包括了6方面的意見(jiàn)，基本涵蓋了存在和要解決的問(wèn)題。重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)、補(bǔ)充兩點(diǎn):

　　一是構(gòu)建環(huán)境保護(hù)工作綜合決策機(jī)制。環(huán)境是國(guó)家的、是全民的、是公共資源。環(huán)境保護(hù)涉及方方面面和各單位各部門，涉及每個(gè)人、每個(gè)家庭和社會(huì)。因此，文件提出建立綜合決策機(jī)制，廣泛而全面地聽(tīng)取意見(jiàn)，是非常正確而又符合社情民意的。因此，建議從下到上各層面都建立環(huán)境保護(hù)綜合決策委員會(huì)，定期召開(kāi)會(huì)議，聽(tīng)取并征求意見(jiàn)。

　　二是繼續(xù)實(shí)行環(huán)境保護(hù)部門領(lǐng)導(dǎo)干部雙重管理體制。政治路線確定后干部就是決定因素。要加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的雙重管理與考核，對(duì)于盡職盡責(zé)、忠于職守、工作有成效的各級(jí)環(huán)保領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行表彰和宣傳；對(duì)于不盡職盡責(zé)和不稱職的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要免除職務(wù)、調(diào)整崗位。各級(jí)環(huán)保領(lǐng)導(dǎo)干部每年要向上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)述職，匯報(bào)工作；上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對(duì)下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是“一把手”的考核，幫助他們工作，解決存在的困難和問(wèn)題，提高各級(jí)環(huán)保領(lǐng)導(dǎo)干部的能力和水平。只有這樣才能加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管力度，提高環(huán)境保護(hù)工作的水平。

　　文件還提出，鼓勵(lì)有條件的地區(qū)開(kāi)展環(huán)境保護(hù)體制綜合改革試點(diǎn)，探索實(shí)行設(shè)區(qū)城市環(huán)境保護(hù)派出機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式，完善基層環(huán)境管理體制等。這些意見(jiàn)和要求都是環(huán)境保護(hù)改革創(chuàng)新的重要內(nèi)容，對(duì)于環(huán)境保護(hù)工作的深入開(kāi)展和推進(jìn)將起到不可估量的作用。

　　總之，通過(guò)反復(fù)、深入學(xué)習(xí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，筆者體會(huì)很深、受益匪淺，增強(qiáng)了對(duì)環(huán)境保護(hù)工作的信心和力量。雖然通過(guò)學(xué)習(xí)有了些收獲，但還是很膚淺，很多方面還沒(méi)有完全讀懂，理解欠全面和深入。希望廣大環(huán)保工作者尤其是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，結(jié)合環(huán)境保護(hù)部辦公廳2012年5月23日發(fā)的《“十二五”時(shí)期全國(guó)污染防治工作要點(diǎn)》一起學(xué)習(xí)，收獲會(huì)更大，感受會(huì)更深。

　　作者系中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)副主席兼秘書(shū)長(zhǎng)