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摘要：加強(qiáng)濕地保護(hù)已成為國際濕地學(xué)界的共識，國際濕地學(xué)術(shù)界、有關(guān)國際組織和各國政府都開始重視濕地保護(hù)與管理。美國等發(fā)達(dá)國家在濕地保護(hù)方面的研究和實踐居國際領(lǐng)先地位，本文考察了美國有關(guān)濕地的各種定義以及美國濕地政策的演變過程，并對可供借鑒之處加以概括。

　　一、美國濕地政策沿革

　　美國聯(lián)邦濕地政策的演變大致可分為三個時期，即濕地開發(fā)期、政策轉(zhuǎn)型期和“零凈損失”期。這三個時期貫穿整個美國歷史，在殖民和國家擴(kuò)張時期，對濕地轉(zhuǎn)換成其他用途的激勵導(dǎo)致了濕地的損失。直接鼓勵濕地轉(zhuǎn)換的激勵機(jī)制一直持續(xù)到20世紀(jì)后期，隨后直接和間接的激勵逐漸被取消，保護(hù)濕地的政策才漸漸地被公眾所接受。隨著“零凈損失”目標(biāo)的采納，保護(hù)和恢復(fù)濕地的努力也加速了。

　　(一)濕地開發(fā)期  在殖民的最初階段，農(nóng)民避開濕地而喜歡具有良好水源、樹木條件的旱地。直到19世紀(jì)末，當(dāng)易接近的農(nóng)地變得稀缺時，農(nóng)民才熱衷于轉(zhuǎn)向先前避開的濕地。雖然濕地需要花費相當(dāng)大的排水費用，但即使這樣，這些濕地最終還是一筆更好的交易。

　　為了鼓勵農(nóng)民開發(fā)濕地，國會在1849年、 1850年和1860年的《沼澤地法案》(Swampland Acts)中撥給15個州64.9百萬英畝濕地。國會希望各州開發(fā)濕地，在濕地上建筑防洪堤和排水溝，減少洪澇災(zāi)害，消除蚊子繁育區(qū)。各州幾乎把所有的準(zhǔn)予開發(fā)的濕地全部轉(zhuǎn)讓給私人，而其中大部分濕地被轉(zhuǎn)成它用。從那時起，許多聯(lián)邦項目為濕地轉(zhuǎn)變提供激勵，包括農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，為防洪、灌溉及水力發(fā)電而支援水庫建設(shè)，支持公路項目，提供洪災(zāi)救濟(jì)和洪水保險，為林業(yè)提供補(bǔ)貼和稅收激勵，在聯(lián)邦土地上建立放牧政策等。

　　農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是一種間接的激勵機(jī)制，它起到了加速濕地轉(zhuǎn)變的作用。曾有學(xué)者對費用和這些補(bǔ)貼的總體公共效率提出質(zhì)疑。為此，美國內(nèi)政部開展了一系列研究，無一遺漏地探究補(bǔ)助金在濕地轉(zhuǎn)變中的角色，研究發(fā)現(xiàn)，補(bǔ)助金確實促進(jìn)了濕地轉(zhuǎn)變。

　　(二)政策轉(zhuǎn)型期  即使是在濕地轉(zhuǎn)變繼續(xù)處于快速步調(diào)的20世紀(jì)初期，科學(xué)家、環(huán)保主義者和一部份公眾已經(jīng)開始認(rèn)識到濕地獨特和重要的功能及價值。隨著剩余濕地供給的日益減少，濕地價值變得更加廣為人知。公眾態(tài)度和公共政策開始從支援和補(bǔ)貼濕地轉(zhuǎn)變轉(zhuǎn)移到鼓勵濕地保護(hù)和恢復(fù)上來。在這一時期，有幾項政策措施特別值得注意。

　　1.《潔水法》第404節(jié)許可證計劃  1972年的《聯(lián)邦水污染控制法修正案》第404節(jié)(Section 404 of the Federal Water Pollution Control Act Amendments)建立起一個許可證計劃，以此管制在濕地上排放挖掘物和填充材料。雖然最初的規(guī)定僅把管制范圍限于通航水道，但一個聯(lián)邦地方法院要求美國陸軍工程師團(tuán)把管制范圍擴(kuò)大到“獨立水系”。1977年最后頒布的法律更名為《潔水法》(Clean WaterAct)，其中明確規(guī)定，管制范圍包括“獨立濕地和湖泊、間歇溪流、濕草原坑洞和其他水系”。與此同時，也有另一種呼聲要求縮小管制范圍，但縮小管制范圍的努力在《潔水法》的辯論中被否決了。

　　《潔水法》第404節(jié)授權(quán)陸軍工程師團(tuán)和環(huán)保署，對進(jìn)入美國水網(wǎng)的挖掘排放物及填充材料進(jìn)行管制，這里的水網(wǎng)包括普通濕地，甚至還包括獨立于通航水體的濕地。土地所有人若要在濕地上排放挖掘物及填充材料，必須事先從陸軍工程師團(tuán)處獲得一個許可證。這里需要說明的是，第404規(guī)章不是一個狹義的技術(shù)管制過程，而是一個公眾評論程序，允許所有的利益集團(tuán)或個人對濕地轉(zhuǎn)換的潛在不利影響作評論。從這個意義上講，第404節(jié)承認(rèn)濕地的公共物品屬性，允許受影響民眾權(quán)衡潛在的消極效果，提出與許可證追求者相反的意見。

　　如果存在一個可操作的備選方案，并且此方案比土地所有人提出的方案對水生環(huán)境的損害更小，或者土地所有人提出的方案將使國家水體顯著退化，那么這一方案就得不到許可。也就是說，許可證申請人必須證明自己活動的每一步都避免對水體的破壞，使損失減到最小，萬不得已的情況下，要通過恢復(fù)或者建立替代濕地的方法來補(bǔ)償不可避免的損失。陸軍工程師團(tuán)有權(quán)發(fā)行一般性的、全國性的許可證，適用于任何類型的與排放挖掘物及填充材料有關(guān)的活動。

　　2.大沼澤條款和稅制改革  1985年出臺的《食品安全法》中的濕地保護(hù)條款(一般稱為大沼澤條款，Swampbuster provisions)以及對1986年稅收改革法案(the Tax Reform Act)的修改，實際上是為了在很大程度上消除政府以農(nóng)場計劃收益和減免所得稅形式對濕地轉(zhuǎn)變采取的間接援助。

　　在大沼澤條款下，如果一個農(nóng)場項目要排干被保護(hù)濕地上的水，那么這個項目的收益將被農(nóng)業(yè)部長否決。被否決的收益包括直接支付、價格援助貸款、農(nóng)業(yè)災(zāi)害支付、農(nóng)場儲備設(shè)備貸款及某些聯(lián)邦保險或保證貸款等。換句話說，如果農(nóng)場主的農(nóng)場計劃違反大沼澤條款，那么他將失去原有的政府針對農(nóng)業(yè)的各項援助和支持。

　　《食品安全法》也把商品補(bǔ)貼計劃里的重點從價格扶持轉(zhuǎn)向收入扶持。通過無追索權(quán)商品貸款運作的價格扶持計劃，是為扶持市場價格而設(shè)計的。價格扶持計劃有鼓勵“搭便車”傾向，因為所有生產(chǎn)者都能從高價格中受益，而價格提高是由于縮減面積和政府購買農(nóng)場主的商品股票所引起的。收入扶持則作為差額補(bǔ)貼直接付給參與者的，防止搭便車，并在市場回報低、扶持付款高的情況下顯著增加潛在的大沼澤條款懲罰。

　　先前投資于排水及清理場地的資本，允許被看作每年的費用，從而在資本盈余中享受優(yōu)惠稅收待遇，而稅收改革法案取消了這一規(guī)定。雖然稅收激勵的價值隨生產(chǎn)者的收入而顯著變化，但這些變化顯著增加了濕地轉(zhuǎn)換為農(nóng)地的稅后成本，并且基本上失去了在稅收上隱藏非農(nóng)收入的機(jī)會。

　　(三)“零凈損失”期  濕地“零凈損失”(No Net Loss)目標(biāo)最初是在“國家濕地政策論壇”上提出的。1987年，環(huán)保署署長湯姆斯·李(Tho mas Lee)要求“保護(hù)基金會”召集一個由環(huán)境、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、研究機(jī)構(gòu)、政府部門等各領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)人組成的精英小組，討論改良濕地管理方法的議題。該論壇的討論結(jié)果認(rèn)為，聯(lián)邦濕地“零凈損失”是一個合理的政策目標(biāo)，這一目標(biāo)的含義被解釋為：任何地方的濕地都應(yīng)該盡可能地受到保護(hù)，轉(zhuǎn)換成其他用途的濕地數(shù)量必須通過開發(fā)或恢復(fù)的方式加以補(bǔ)償，從而保持甚至增加濕地資源基數(shù)。隨后，“零凈損失”目標(biāo)相繼被布什和克林頓政府所采納。

　　有兩個農(nóng)業(yè)計劃對濕地恢復(fù)的影響比其他任何計劃的影響都要大：一個是保護(hù)儲備計劃 (Conservation Reserve Program)，這一計劃使那些已被轉(zhuǎn)變成種植用途的濕地得以退耕10年；另一個是濕地儲備計劃(Wetlands Reserve Pro gram)，這一計劃的主要目的是購買那些已被轉(zhuǎn)為作物生產(chǎn)的濕地的永久地役權(quán)，并把它們恢復(fù)為濕地。

　　二、美國濕地政策評價與思考

　　回顧美國濕地政策的演變過程，以下幾點值得我們借鑒：

　　(一)“零凈損失”目標(biāo)體現(xiàn)了開發(fā)與保護(hù)并重的思想  “零凈損失”目標(biāo)是美國濕地政策的精髓，該目標(biāo)雖然要求穩(wěn)定并且最終增加濕地的存量，但并不表示個別濕地將在任何情況下不能觸及，而僅僅是指全國的總體濕地量在短期內(nèi)達(dá)到增減平衡，在長期有所增加。據(jù)陸軍工程師團(tuán)聲稱，為了賠償在1993—2000年間損失的2.4萬英畝濕地，已經(jīng)新建了4.2萬英畝濕地。對濕地“零凈損失”的理解不僅僅停留在數(shù)量上，還包括濕地所提供的功能和服務(wù)也沒有凈損失。因此，除了在新建和恢復(fù)濕地上作努力外，維持和改良剩余濕地的質(zhì)量也是他們所追求的一個重要目標(biāo)。這樣的政策目標(biāo)，既兼顧了開發(fā)的需要，又可以保證濕地對社會所提供的充足的服務(wù)。

　　(二)在公共利益與私人利益之間取得平衡  濕地可以為魚類和野生動植物提供棲息地，可以保護(hù)水質(zhì)，防止土壤腐蝕，減少洪災(zāi)，并在美學(xué)上提供宜人的開放空間和娛樂場所等，濕地所具有的多種功能使得其具有公共物品的性質(zhì)。社會重視濕地的價值，但是私人地主通常發(fā)現(xiàn)將濕地轉(zhuǎn)換成其他可能的用途對其更有利，在美國本土的48個州里，約82%(9.2千萬英畝)的濕地和前濕地為私人所擁有。私人有轉(zhuǎn)換濕地的權(quán)利，而保護(hù)濕地能夠給公眾帶來收益，決策者和社會要在這兩者之間進(jìn)行權(quán)衡，這也正是濕地政策復(fù)雜的原因所在。美國在濕地政策上所追求的“零凈損失”目標(biāo)，目的就是要在公共利益和私人利益之間取得一種平衡。例如《潔水法》404節(jié)以調(diào)整檢查過程的方式實施“零凈損失”目標(biāo)，對于小的轉(zhuǎn)換用一般許可證處理，對于比較徹底的轉(zhuǎn)換，則仔細(xì)檢查方案的社會成本和私人收益，對每一份許可證的私人利益和社會成本之間的平衡問題都要進(jìn)行詳細(xì)的評估。

　　(三)通過市場手段來實現(xiàn)政府的政策目標(biāo)  縱觀美國濕地政策的演變過程，無論是早期的鼓勵濕地開發(fā)政策還是后來的“零凈損失”政策，最終都是通過市場手段來實現(xiàn)的，而非行政命令或強(qiáng)制手段。例如，19世紀(jì)期間各州的濕地津貼用于防洪堤和排水支付，允許濕地轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)。直到1985年，農(nóng)場項目支付還是取決于作物的基本面積，從而刺激農(nóng)戶從濕地中創(chuàng)造出更多的農(nóng)田。這種增加濕地轉(zhuǎn)換報酬的經(jīng)濟(jì)方法有效地影響了土地所有者的決策。近年來制定的保護(hù)和恢復(fù)濕地的政策，也主要是通過補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、購買濕地永久地役權(quán)、增加濕地轉(zhuǎn)換成本等市場手段來實現(xiàn)的，從而顯著減少了濕地轉(zhuǎn)換的數(shù)量。

　　(四)各個部門和各項政策之間要互相協(xié)調(diào)  美國在制定和實施濕地政策的過程中，注重各個部門之間的高度協(xié)調(diào)和各項政策之間的密切配合。例如，繼《潔水法》(1977)404節(jié)規(guī)定許可證制度后，濕地轉(zhuǎn)換為農(nóng)地的門檻提高了；而《食品安全法》(1985)中的大沼澤條款著手解決聯(lián)邦農(nóng)場政策和濕地保護(hù)之間的沖突問題，對那些破壞濕地的農(nóng)場項目不給予政策扶持；隨后，《稅收改革法》(1986年)取消轉(zhuǎn)換濕地成本的稅收優(yōu)惠待遇，進(jìn)一步提高濕地轉(zhuǎn)換的成本。這一系列政策環(huán)環(huán)相扣，互為補(bǔ)充，極大地增強(qiáng)了政策實施效果。又如“零凈損失”目標(biāo)的出臺，是由環(huán)境、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、研究機(jī)構(gòu)、政府部門等各領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)者共同參與討論的結(jié)果，體現(xiàn)了各部門之間的高度協(xié)調(diào)。緊接著《緊急濕地資源法》放寬了濕地貸款法的權(quán)限，免去了先前的預(yù)付款規(guī)定；北美濕地保護(hù)行動創(chuàng)設(shè)濕地信托基金會，并且成立北美濕地保護(hù)委員會來負(fù)責(zé)濕地恢復(fù)工程的審批工作；再加上保護(hù)儲備計劃和濕地儲備計劃的密切配合，使“零凈損失”政策得以順利實施。

　　三、結(jié)束語

　　近年來，美國國內(nèi)不斷有人對濕地“零凈損失”目標(biāo)的合理性提出質(zhì)疑。用西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的邊際均衡原理來分析，當(dāng)保護(hù)一單位濕地獲得的邊際公共收益等于轉(zhuǎn)換一單位濕地的邊際公共收益時，濕地利用達(dá)到社會最優(yōu)。但令人遺憾的是，無論是邊際收益還是邊際成本都沒有得到很好的理解和量化。鑒于這些不確定性，“零凈損失”目標(biāo)可能不是最佳的，即使目前的“零凈損失”目標(biāo)能夠達(dá)到社會最優(yōu)化水平，但濕地恢復(fù)的反對者認(rèn)為，濕地失去的功能和價值將永遠(yuǎn)不會恢復(fù)。美國國家科學(xué)院的一項新研究報告表明，允許建造商們破壞濕地，只要他們同時在其附近建一個人工濕地，并沒有遏止美國濕地生態(tài)系統(tǒng)的損失，即并沒有真正實現(xiàn)濕地“零凈損失”的目標(biāo)。

　　我國在耕地保護(hù)上的“耕地總量動態(tài)平衡”目標(biāo)與美國濕地“零凈損失”目標(biāo)如出一轍。目前的基本農(nóng)田保護(hù)率是否達(dá)到了社會最優(yōu)?“占一補(bǔ)一”的占補(bǔ)平衡制度能否真正實現(xiàn)“耕地總量動態(tài)平衡”?這些問題同樣值得我們進(jìn)一步思考和研究。