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　　水是生命之源，是人類生存和發(fā)展不可替代的資源，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。從當(dāng)前和21世紀(jì)的發(fā)展來(lái)看，我國(guó)的洪澇災(zāi)害、干旱缺水和水環(huán)境惡化三大問(wèn)題，特別是水資源短缺問(wèn)題，將成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要制約因素。當(dāng)今，在全球氣候變化，極端氣候事件不斷發(fā)生的情況下，水資源安全問(wèn)題將更為突出。我們要及早采取有效應(yīng)對(duì)措施，迎接這場(chǎng)挑戰(zhàn)。

　　一、水資源基本情況

　　我國(guó)水資源總量為2.8萬(wàn)億立方米，居世界第六位，但人均占有量只有2200立方米，僅為世界平均水平的30%左右。我國(guó)水資源南多北少，東多西少，與人口、耕地、礦產(chǎn)等資源分布及經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r極不匹配。長(zhǎng)江及其以南水系的流域面積占全國(guó)國(guó)土總面積的36.5%，其水資源量卻占全國(guó)的81%；淮河及其以北面積占63.5%，水資源量?jī)H占19%。西北內(nèi)陸河地區(qū)面積占35.3%，水資源量?jī)H占4.6%。我國(guó)受季風(fēng)氣候影響，降水量年內(nèi)分配極不均勻，大部分地區(qū)汛期4個(gè)月的降水量占全年總量的70%左右。我國(guó)水資源中大約2/3是洪水徑流量，降水量年際變化也很大。特別是在全球氣候變化和大規(guī)模經(jīng)濟(jì)開發(fā)雙重因素交織作用下，我國(guó)水資源情勢(shì)正在發(fā)生新的變化。水資源評(píng)價(jià)最新成果顯示，1980—2000年水文系列與1956—1979年水文系列相比，黃河、淮河、海河和遼河4個(gè)流域降水量平均減少6%，地表水資源量減少17%，海河流域地表水資源量更是減少了41%?，F(xiàn)狀全國(guó)缺水量達(dá)400億立方米，近2/3的城市存在不同程度的缺水，農(nóng)業(yè)平均每年因旱成災(zāi)面積達(dá)2.3億畝?？傊?，我國(guó)水資源人均占有量低，加上時(shí)空分布不均，使得我國(guó)成為一個(gè)水旱災(zāi)害頻發(fā)、水資源短缺、水污染嚴(yán)重、生態(tài)環(huán)境脆弱的國(guó)家。

　　二、水資源需求安全保障情況

　　人類會(huì)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不同階段對(duì)水資源提出不同層次的需求，水利工作就應(yīng)該不斷提供保障來(lái)滿足這些需求。這種需求大體可分為五個(gè)層次：飲水安全、防洪安全、糧食安全、供水安全和生態(tài)安全。

　　飲水安全：2000年9月，聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)提出，在2015年前使飲水不安全人口減少一半。中國(guó)政府對(duì)此作出了莊嚴(yán)承諾，制定了《農(nóng)村飲水安全工程規(guī)劃》，并加大政府投資力度，抓緊實(shí)施。在2000年年底，我國(guó)農(nóng)村有3.79億人存在飲水安全問(wèn)題。2001—2008年，全國(guó)共安排投資656億元（其中中央投資355億元，地方資金301億元），解決了17566萬(wàn)人的飲水安全問(wèn)題。有把握地說(shuō)，我國(guó)在今年（2009年）就可以提前6年實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)千年目標(biāo)。中國(guó)政府還決定，要在2013年底前基本解決我國(guó)農(nóng)村的飲水安全問(wèn)題。

　　防洪安全：1998年長(zhǎng)江大水以后，國(guó)家重點(diǎn)抓了兩件事：

　　一是實(shí)施了長(zhǎng)江、淮河、海河、松花江、嫩江等大江大河堤防工程建設(shè)，極大地提高了主要江河的防洪能力。長(zhǎng)江在與三峽水庫(kù)聯(lián)合運(yùn)用后，荊江河段防洪標(biāo)準(zhǔn)可在不分洪條件下提高到百年一遇。黃河小浪底水庫(kù)以下河段防洪能力可達(dá)千年一遇?；春?9項(xiàng)骨干工程如期建成，構(gòu)建了淮河流域防洪體系框架，是治淮歷史上的里程碑。

　　二是實(shí)施了大規(guī)模的病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固，改善了水庫(kù)安全情況，促進(jìn)了水庫(kù)效益的發(fā)揮。2000年，一期工程安排了1346座；2004年，二期工程安排了2300座；2006年，專項(xiàng)規(guī)劃又確定6240座病險(xiǎn)水庫(kù)的除險(xiǎn)加固。這些病險(xiǎn)水庫(kù)的除險(xiǎn)加固都作為中央補(bǔ)助項(xiàng)目。這樣，2010年前就可以完成全國(guó)大中型和重點(diǎn)小型病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固任務(wù)。

但是，我國(guó)防洪減災(zāi)的總體水平仍然不高。主要問(wèn)題：一是大江大河支流的防洪工程建設(shè)、蓄滯洪區(qū)的安全建設(shè)滯后，遍布全國(guó)的大量中小河流的防洪標(biāo)準(zhǔn)偏低。二是全球氣候變化帶來(lái)的極端氣候事件頻發(fā)，短時(shí)間超強(qiáng)降雨造成的災(zāi)難事故較多。因此，必須做好充分的應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備。

　　糧食安全：我國(guó)糧食連續(xù)五年增產(chǎn)，2008年總產(chǎn)量52850萬(wàn)噸，創(chuàng)歷史最高水平。我國(guó)有13億人口，糧食安全始終是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展穩(wěn)定的首要問(wèn)題。總體來(lái)說(shuō)，我們的農(nóng)業(yè)還是靠天吃飯，農(nóng)業(yè)抗御干旱災(zāi)害的能力較低，搞好農(nóng)村水利建設(shè)對(duì)保證糧食安全特別重要。

　　我國(guó)農(nóng)業(yè)用水量占總供水量的64%，人增地減水缺的矛盾將長(zhǎng)期存在。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)得到了較大發(fā)展?，F(xiàn)在，全國(guó)有效灌溉面積0.625億公頃，占總耕地面積的46%，節(jié)水灌溉面積0.387億公頃，占總灌溉面積的62%。改革開放30年來(lái)，全國(guó)農(nóng)業(yè)灌溉水利用系數(shù)從0.35提高到目前的0.46，在農(nóng)業(yè)灌溉用水總量零增長(zhǎng)的情況下，糧食產(chǎn)量提高近50%。2030年，我國(guó)人口將接近16億，這就要求全國(guó)灌溉用水利用系數(shù)提高到0.55以上（目前西方發(fā)達(dá)國(guó)家已達(dá)到0.70左右），才能保證糧食安全。

　　這里，我還想強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)：在抗御各種自然災(zāi)害工作中，要特別注重農(nóng)業(yè)抗嚴(yán)重旱災(zāi)能力，特別是提高我國(guó)糧食主產(chǎn)區(qū)的抗嚴(yán)重旱災(zāi)能力。要把這件事作為農(nóng)村水利建設(shè)的重中之重。

　　供水安全：我國(guó)是一個(gè)水資源短缺的國(guó)家，人均水資源量才2200立方米。當(dāng)2030年我國(guó)人口達(dá)到最高峰16億的時(shí)候，人均水資源量為1700立方米，即處于世界共認(rèn)的貧水警戒線1800立方米以下。目前，正常年份全國(guó)每年缺水量近400億立方米，有400余座城市供水不足，比較嚴(yán)重缺水的有110座。

　　應(yīng)對(duì)措施主要抓了三條。一是建設(shè)節(jié)水型社會(huì)，節(jié)約用水，提高水的利用效率和效益。近年來(lái)，我國(guó)的節(jié)水工作取得了很好的業(yè)績(jī)。按2005年可比價(jià)計(jì)算，萬(wàn)元GDP用水量從上世紀(jì)80年代初的2489立方米降至2007年的254立方米，萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量從828立方米降低到142立方米。到2020年，萬(wàn)元GDP用水量要求進(jìn)一步降低到125立方米以下，萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量進(jìn)一步降低到65立方米以下，基本達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家目前的水平。二是修建新的水源工程。北方大城市，如哈爾濱、長(zhǎng)春、沈陽(yáng)、大連、西安等地都修建了新的水源工程，南水北調(diào)中東線工程將為北京、天津等44座城市較為徹底地解決供水安全問(wèn)題。三是開發(fā)非傳統(tǒng)水源，如再生水利用（中水回用），雨洪資源利用，海水淡化等等。

生態(tài)安全：這里包括水污染和水生態(tài)兩部分內(nèi)容。

　　我國(guó)工業(yè)和城鎮(zhèn)生活污水的年排放總量從1980年的239億立方米增加到2006年的731億立方米。大量未經(jīng)處理的污水直接排入水體，江河湖泊遭受嚴(yán)重污染。2006年，據(jù)對(duì)全國(guó)14萬(wàn)公里河流進(jìn)行水質(zhì)評(píng)價(jià)，水質(zhì)四類和劣于四類的河長(zhǎng)占總評(píng)價(jià)河長(zhǎng)的41.7%，特別是劣五類河長(zhǎng)占21.8%。解決我國(guó)的水污染問(wèn)題，宏觀上需要發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)，就是要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)；中觀層次上要發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，建設(shè)防污型社會(huì)，控制污染物的排放；微觀層次上要實(shí)施清潔生產(chǎn)。目前，我國(guó)開展的“三河”（淮河、黃河、海河）、“三湖”（太湖、巢湖、滇池）治理，已開始產(chǎn)生效果。

　　目前我國(guó)水土流失面積為356萬(wàn)平方公里，占國(guó)土面積37%，每年流失的土壤總量達(dá)50億噸。嚴(yán)重的水土流失，導(dǎo)致土地退化，生態(tài)惡化，河道淤積，加劇了江河下游的洪澇災(zāi)害。全國(guó)地下水超采區(qū)面積從20世紀(jì)80年代初的8.7萬(wàn)平方公里擴(kuò)展到18萬(wàn)平方公里，引起嚴(yán)重的生態(tài)問(wèn)題。一些生態(tài)嚴(yán)重惡化的地區(qū)，河流斷流、湖泊干涸、濕地萎縮、綠洲消失。

　　近年來(lái)，我們一方面大力開展水土保持工程建設(shè)，實(shí)施小流域綜合治理；另一方面注意發(fā)揮大自然的自我修復(fù)能力，實(shí)現(xiàn)生態(tài)的自我修復(fù)。對(duì)生態(tài)脆弱或者生態(tài)系統(tǒng)遭到嚴(yán)重破壞的河流（湖泊），加強(qiáng)水資源配置，實(shí)施生態(tài)調(diào)水，保護(hù)、改善和修復(fù)生態(tài)?，F(xiàn)在，黃河已連續(xù)9年不斷流；塔里木河全河道復(fù)流，進(jìn)入臺(tái)特馬湖；連續(xù)5年16次將黑河水送入下游尾閭東居延海，東居延海已連續(xù)800多天不干涸；開展引江（長(zhǎng)江）濟(jì)太（太湖）工程和珠江壓咸補(bǔ)淡調(diào)水，向扎龍、向海、白洋淀、南四湖等濕地補(bǔ)水，都有效地改善了河湖生態(tài)環(huán)境，受到社會(huì)各界的廣泛好評(píng)。

　　三、建設(shè)節(jié)水防污型社會(huì)，以水資源的可持續(xù)利用，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展

　　我國(guó)水資源短缺，且時(shí)空分布不均。按通常做法，解決時(shí)間分布不均主要靠修建水庫(kù)；解決空間不均主要靠跨流域調(diào)水。而這兩種措施，不能從根本上解決水資源短缺問(wèn)題，建設(shè)節(jié)水型社會(huì)才是解決我國(guó)干旱缺水問(wèn)題最根本、最有效的戰(zhàn)略舉措。

節(jié)水型社會(huì)建設(shè)不是簡(jiǎn)單地用行政的辦法去節(jié)水，其本質(zhì)特征是建立以水權(quán)、水市場(chǎng)理論為基礎(chǔ)的水資源管理體制，形成以經(jīng)濟(jì)手段為主的節(jié)水機(jī)制，建立自律式發(fā)展的節(jié)水模式，不斷提高水資源承載能力，提高水資源利用效率和效益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。節(jié)水型社會(huì)的核心是制度建設(shè)，要明晰初始水權(quán)，建立和確定水資源的宏觀控制和微觀定額兩套指標(biāo)體系；要完善水價(jià)形成機(jī)制，建立水權(quán)交易市場(chǎng)；要建立政府調(diào)控、市場(chǎng)引導(dǎo)、公眾參與的節(jié)水型社會(huì)管理體制。

　　現(xiàn)在，水利部已頒布水量分配暫行辦法和取水許可管理辦法，全國(guó)七大流域管理機(jī)構(gòu)初步編制完成了流域取水許可總量控制指標(biāo)體系，黃河水量分配指標(biāo)細(xì)化到各支流，江西省率先完成全省主要江河水量分配。黃河水利委員會(huì)已審批寧夏、內(nèi)蒙古26個(gè)水權(quán)轉(zhuǎn)換項(xiàng)目，涉及水量2.28億立方米。27個(gè)?。▍^(qū)、市）發(fā)布了用水定額；非農(nóng)業(yè)取用水戶計(jì)量設(shè)施安裝率達(dá)到90%。全國(guó)陸續(xù)開展了張掖、大連、綿陽(yáng)、西安等82個(gè)全國(guó)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)和近200個(gè)省級(jí)試點(diǎn)，節(jié)水工作取得明顯進(jìn)展。

　　水污染防治工作也是同樣道理，要通過(guò)防污型社會(huì)建設(shè)，提高水環(huán)境承載能力，減少污染，保護(hù)水資源。要根據(jù)河道水功能區(qū)劃，確定納污總量，配置排污權(quán)；通過(guò)排污定額管理，排污權(quán)交易，排污費(fèi)交納等經(jīng)濟(jì)手段，嚴(yán)格排污管理?，F(xiàn)在，水利部已對(duì)全國(guó)31個(gè)?。▍^(qū)、市）全部批復(fù)實(shí)施水功能區(qū)劃；編制完成黃河干流、淮河、海河、松花江、遼河、珠江、太湖和長(zhǎng)江三峽庫(kù)區(qū)限制排污總量意見；七大流域入河排污口調(diào)查登記全面完成。水利部編制完成了全國(guó)城市飲用水水源地安全保障規(guī)劃，公布了2批118個(gè)全國(guó)重點(diǎn)城市飲用水水源地名錄。

　　總之，水短缺和水污染是我國(guó)水資源安全中最突出的問(wèn)題。最近，水利部提出：實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。“實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，就是要不斷完善并全面貫徹落實(shí)水資源管理的各項(xiàng)法律、法規(guī)和政策措施，劃定水資源管理‘紅線’，嚴(yán)格執(zhí)法管理。當(dāng)前，要圍繞水資源配置、節(jié)約和保護(hù)，明確水資源開發(fā)利用紅線，嚴(yán)格實(shí)行用水總量控制；明確水功能區(qū)限制納污紅線，嚴(yán)格控制入河排污總量；明確用水效率控制紅線，堅(jiān)決遏制用水浪費(fèi)。”與此同時(shí)，中國(guó)正在研究探索建立最科學(xué)的水資源管理制度，實(shí)施水資源管理的良治。我們完全有理由相信，中國(guó)一定能克服水資源短缺帶來(lái)的困難，以水資源的可持續(xù)利用，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。（作者系第十一屆全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)副主任委員）