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編者按

濕地被譽為“城市之肺”。然而在氣候變化、城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的多重壓力下，我國的城市濕地正面臨著數(shù)量減少、功能弱化的嚴峻挑戰(zhàn)。為何城市濕地屢被破壞？城市濕地管理存在哪些問題？從城市管理角度來看，如何加強城市濕地保護？本版特約請相關(guān)專家撰寫文章，以饗讀者。

濕地是處于水域與陸地過渡地段的特殊生態(tài)系統(tǒng)，其種類繁多。其中，城市濕地是按地域分類的一個濕地子集，具體指分布于城市（鎮(zhèn)）地域內(nèi)的各類濕地。

現(xiàn)階段，我國城市濕地管理面臨氣候變化、工業(yè)化和城市化進程加快等多重壓力，存在著重開發(fā)、輕保護，法制建設滯后以及多頭管理等諸多問題，急需加強城市濕地管理的科學化和系統(tǒng)化能力建設。這不僅有利于發(fā)揮濕地的各項功能，而且對城市生態(tài)環(huán)境保護、城市可持續(xù)發(fā)展以及生態(tài)文明建設具有重要的現(xiàn)實意義。

城市濕地面臨多重嚴峻挑戰(zhàn)

從全球來看，濕地面積減少、功能下降以及生物多樣性銳減等現(xiàn)象廣泛存在。在我國，濕地特別是城市濕地的健康發(fā)展正面臨嚴峻挑戰(zhàn)。

氣候變化已經(jīng)并將繼續(xù)對濕地分布和功能造成不利影響。氣候變化通過作用于濕地的面積、結(jié)構(gòu)與分布，進而對濕地生態(tài)系統(tǒng)的物質(zhì)和能量循環(huán)、生產(chǎn)力、生物多樣性等功能產(chǎn)生重要影響。

溫度、降水與蒸發(fā)量變化是影響濕地分布和功能的最主要氣候因子。溫度升高會顯著減少濕地面積。歐洲南部半干旱地區(qū)的濕地研究表明，氣溫升高3℃~4℃，適于水生植物生長的濕地面積在5年之內(nèi)將減少70%~80%。加拿大的相關(guān)研究顯示，區(qū)域年均氣溫升高3℃，將導致56%的流域濕地消失。降水和蒸發(fā)量變化會大幅度改變濕地面積，干旱和半干旱地區(qū)的濕地對此尤為敏感。美國的一些研究發(fā)現(xiàn)表明，降水、蒸發(fā)及蒸騰變化只要改變地表水或地下水位幾厘米，就足以讓濕地萎縮或擴展。

城鎮(zhèn)化進程已對濕地環(huán)境保護構(gòu)成嚴重威脅。受快速城鎮(zhèn)化的影響，城市濕地普遍具有分布不均勻、面積較小、孤島式的斑塊特征，且斑塊之間的結(jié)合度下降，增加了濕地內(nèi)部生境破碎化的程度。與其他類型的濕地相比，城市濕地受到的干擾以人為干擾為主，對濕地物質(zhì)生產(chǎn)功能及社會服務功能的過度開發(fā)利用常常超出了濕地的自然容量，造成濕地數(shù)量減少、功能弱化。以南京市為例，近些年來其濕地面積大為減少，交錯帶或城市內(nèi)的濕地逐漸替代鄉(xiāng)村內(nèi)河流濕地。在新城區(qū)及交通線周圍，濕地受到的干擾尤為嚴重。

快速工業(yè)化導致城市濕地生態(tài)環(huán)境日益惡化。工業(yè)化進程對城市濕地的影響主要表現(xiàn)在廢水排放所造成的濕地水環(huán)境質(zhì)量下降、水生態(tài)惡化。由于工業(yè)生產(chǎn)廢水、生活污水以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中化肥和農(nóng)藥流失等對濕地水體的污染，致使?jié)竦爻霈F(xiàn)水體富營養(yǎng)化，導致濕地生態(tài)環(huán)境發(fā)生明顯改變，生態(tài)功能減弱甚至消失。同時，以濕地為棲息地和繁殖地的動植物也會受到嚴重影響，其食物鏈減少或異常，生物群落組成結(jié)構(gòu)發(fā)生改變。此外，工業(yè)占地也會造成濕地面積減少。

城市濕地管理存在的主要問題

除了面對氣候變化的自然干擾，以及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化等社會經(jīng)濟活動的人為擾動，城市管理者還需正視管理實踐中存在的一些問題。

對城市濕地復合生態(tài)系統(tǒng)屬性缺乏科學認知，導致重開發(fā)、輕保護現(xiàn)象屢見不鮮。

城市濕地是一個兼具自然生態(tài)功能、經(jīng)濟生產(chǎn)功能和社會服務功能的復合生態(tài)系統(tǒng)。城市濕地管理的首要前提，是要對其復合生態(tài)系統(tǒng)屬性進行科學認知，并理解城市濕地各類功能的發(fā)揮有賴于各子系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

在一個健康的城市濕地系統(tǒng)中，自然生態(tài)功能子系統(tǒng)是整個城市濕地存在的基礎和關(guān)鍵。經(jīng)濟生產(chǎn)功能和社會服務的有效發(fā)揮要以自然生態(tài)功能子系統(tǒng)的正常運轉(zhuǎn)為前提。經(jīng)濟生產(chǎn)功能和社會服務功能的大小強弱，則由自然生態(tài)功能子系統(tǒng)的閾值來決定。超出了自然生態(tài)功能子系統(tǒng)的功能閾值，城市濕地的經(jīng)濟生產(chǎn)功能和社會服務功能，從短期來看可以獲得較高產(chǎn)出，但從長期來看是不可持續(xù)的，且有悖于生態(tài)文明建設。因此，城市濕地系統(tǒng)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必要條件是各功能子系統(tǒng)和諧共生，并且一項功能的實現(xiàn)不能以犧牲其他功能為代價。

縱觀國內(nèi)城市濕地的管理實踐，不少城市管理者由于對城市濕地保護與開發(fā)之間關(guān)系的片面理解，在經(jīng)濟利益驅(qū)動下，置生態(tài)環(huán)境承載力于不顧，將城市濕地作為旅游、水產(chǎn)養(yǎng)殖等開發(fā)活動的對象，借生態(tài)旅游的名義搞掠奪式開發(fā)。

城市濕地管理法制建設有所進展，但難掩無法可依的尷尬局面。

我國濕地保護工作起步較晚，目前涉及濕地、水、土地、野生動植物等資源保護的法律達20多部，但還沒有一部針對濕地生態(tài)系統(tǒng)的全國性立法。截至2012年，在無國家級濕地立法的情況下，黑龍江、甘肅、湖南等11個省份依據(jù)相關(guān)文件精神，針對濕地保護進行了地方立法。包頭和武漢等也制定了專門性法規(guī)。我國早于2001年左右就已啟動國家層面的濕地保護條例制訂，但是《國家濕地保護條例（征求意見稿）》已幾易其稿，目前尚無出臺的時間表。

由于缺乏關(guān)于濕地的專項法律，造成了目前濕地資源管理權(quán)分散和部門分割的尷尬局面。這不僅容易造成城市濕地資源的過度利用和生境的破碎化，而且給濕地保護和管理工作增加了難度。

多頭管理的機制安排，造成不同利益相關(guān)者之間競爭多于協(xié)作。

城市濕地具有諸多功能，這些功能的需求者也就是城市濕地的利益相關(guān)者。與其功能分類相對應，城市濕地利益相關(guān)者也可分為3類：自然生態(tài)主體、經(jīng)濟活動主體和社會活動主體。

自然生態(tài)主體，也即濕地自身。濕地自身的功能需求就是其生態(tài)需求。只有保障數(shù)量足夠和質(zhì)量達標的生態(tài)用水量，城市濕地才能實現(xiàn)其自然生態(tài)功能。濕地自身的功能需求有一定的閾值，過多或過少的供給都會妨害其功能的實現(xiàn)。林業(yè)、環(huán)保、水利等政府部門是自然生態(tài)主體在現(xiàn)實中的代言人。

經(jīng)濟活動主體，主要指各產(chǎn)業(yè)部門如農(nóng)戶、工業(yè)企業(yè)、旅游業(yè)等。經(jīng)濟活動主體對城市濕地的直接功能需求是經(jīng)濟生產(chǎn)功能，要以此獲利。顯然，經(jīng)濟活動主體的這一功能需求是沒有上限的，總是希望將利益最大化。但是，城市濕地的經(jīng)濟生產(chǎn)功能要受限于其自然生態(tài)功能的大小，所以需要由相關(guān)部門來協(xié)調(diào)。發(fā)改委、農(nóng)牧局等政府部門常常是經(jīng)濟活動主體的利益協(xié)調(diào)人。

社會活動主體，主要指市民，也包括非政府組織（NGO）、科研機構(gòu)。社會活動主體對城市濕地的直接功能需求是社會服務功能，不以營利為目的，但這類服務功能的獲得有時也需要通過營利性的經(jīng)濟活動主體來實現(xiàn)。

由于利益主體的多元性、利益訴求的差異性、各利益團體力量的不均衡等原因，決定了各利益相關(guān)者的關(guān)注點不同，在濕地保護和管理中承擔的責任、義務和獲得的收益不同，相應的態(tài)度也不同。利益相關(guān)者在濕地保護、開發(fā)和利用中扮演的角色不同，影響和被影響程度不同，利益競爭多于友好協(xié)作是常態(tài)。

加強城市濕地管理的對策建議

生態(tài)環(huán)境的保護和建設不是一個孤立的過程，而是一個與經(jīng)濟社會等各方面建設相統(tǒng)一、相融合的過程。當前，城市濕地管理應尋求系統(tǒng)性的綜合解決方法，以促進濕地自然生態(tài)、經(jīng)濟生產(chǎn)和社會服務功能的平衡和協(xié)調(diào)，推進城市的生態(tài)文明建設。

一是夯實科學基礎，加強科學認知，促進濕地決策科學化。

要實現(xiàn)城市濕地的綜合和系統(tǒng)性管理，首先要加強基礎科學研究，開展城市濕地資源清查，建立氣候變化和濕地數(shù)據(jù)庫，為構(gòu)建氣候變化對濕地的影響模型提供信息基礎，明確計算城市濕地各類功能需求。其次要開展?jié)竦厣鷳B(tài)保護和恢復的適用技術(shù)研究，提升濕地保護管理的科技水平。第三要推動建立一個濕地資源監(jiān)測網(wǎng)，加強城市濕地監(jiān)測能力建設，通過監(jiān)測網(wǎng)絡的運行，評價濕地在各種不同氣候條件下的自然生態(tài)功能變化。通過這些措施，增進城市決策者對城市濕地復合生態(tài)系統(tǒng)屬性的科學認知，鼓勵基礎科學研究向具有政策意義的適應性管理研究過渡，推進基礎科學研究成果向公眾普及和向決策者的政策化。

二是健全城市濕地保護法律體系，正確處理濕地保護與合理利用的關(guān)系。

加快國家有關(guān)濕地保護法律規(guī)章的建立，編制城市濕地設計規(guī)范等相關(guān)技術(shù)標準，并結(jié)合各地區(qū)實際，制定符合區(qū)域特色的地方性濕地保護法規(guī)。通過法律規(guī)章明確濕地規(guī)劃、治理保護與開發(fā)利用的方向，使水資源利用、水產(chǎn)養(yǎng)殖、水生經(jīng)濟作物種植、候鳥及其棲息地保護、生態(tài)旅游和景觀建設等各類功能的協(xié)調(diào)、發(fā)揮有法可依。理順城市濕地保護與合理利用的關(guān)系，堅持在保護中發(fā)展，在發(fā)展中保護，促進濕地資源的有效保護和可持續(xù)發(fā)展。

三是明確城市濕地的主體管理機構(gòu)，構(gòu)建多部門共同參與的長效管理機制。

城市濕地管理的本質(zhì)就是對濕地功能的不同需求者即利益相關(guān)者的平衡和協(xié)調(diào)，盡可能使有限的濕地容量持續(xù)發(fā)揮最大效用。如何平衡和協(xié)調(diào)不同利益相關(guān)者之間的關(guān)系，是城市濕地管理要解決的關(guān)鍵問題。

在諸多利益相關(guān)者中，政府部門作為濕地自然生態(tài)功能的代言人，在城市濕地管理中處于主導地位，最具影響力。具體實踐中，濕地管理往往涉及林業(yè)、環(huán)保、發(fā)改委、旅游等多個政府部門。因此，要明確濕地管理的主體機構(gòu)以及其他管理部門之間的權(quán)限與職責，規(guī)范其管理行為，監(jiān)督其對濕地資源進行有效保護和管理。完善各級濕地保護管理機構(gòu)的建設，健全濕地主管部門與相關(guān)部門的分工合作機制，使?jié)竦乇Ｗo管理工作能夠深入基層，形成各部門共同參與的長效管理機制。

四是加強宣傳教育工作，推動城市濕地管理的公眾化。

公眾是城市濕地各項功能最終的服務對象，是各種影響最終的承受者。因此，要在城市濕地管理過程中將公眾引導進來，參與信息共享、目標與政策制定、項目實施、利益分配等決策。要使公眾在濕地管理中的角色，從被教育、被告知發(fā)展為參與教育、參與信息傳播、參與決策、參與項目實施。

建議積極開展氣候變化宣教活動，滿足公眾對城市濕地保護與開發(fā)的信息需求。要針對公眾旅游娛樂活動對城市濕地生態(tài)環(huán)境的影響來開展宣傳教育。在濕地開發(fā)決策中，應加強公眾參與，注意吸納和引導公眾意見。

作者馮相昭系環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心副研究員，周景博系中國人民大學環(huán)境學院副教授